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对行政公益诉讼的若干思考 (李伟 林仙芝)
发布日期:2018-11-16 11:03:09 访问次数:


?来源: 《人民司法(应用)》?2018年第22期 ?作者:李伟 林仙芝? 单位:淅江省瑞安市人民法院 淅江省瑞安市人民检察院

摘要: 公益诉讼的探索也进入了崭新阶段。2018年3月2日,最高人民法院、最高人民检察院在深化理论论证、总结提炼各地试点探索和实践经验的基础上,联合发布了《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以卜简称《解释》)。这是一部完善公益诉讼制度的重要司法解释,对加强国家利益、社会公共利益和人民群众合法权益司法保障力度,推进法治政府建设、提升国家治理体系和治理能力现代化水平产生了重要而深远的影响。[1]《解释》在《试点方案》《实施办法》的基础上,明确并细化了公益诉讼中检察机关的诉前程序、起诉、受理以及人民法院的审理、裁判、执行等具体程序规则,不但突出强调了检察机关作为公共利益代表的特殊地位和重大责任,同时为地方人民法院、人民检察院办理检察公益诉讼案件提供了统一的规范依据。

对于本轮司法改革而言,行政公益诉讼是全新的诉讼类型,其制度设计与运转仍需要大量的案例积累,并在反复实践中予以探索和完善。《解释》是在民事诉讼法、行政诉讼法框架下对于检察公益诉讼案件具体程序及审判规则所做的特别规定,其附则第26条亦规定了未尽事宜的其他事项,适用民事诉讼法、行政诉讼法以及相关司法解释的规定。故在行政公益诉讼程序中,《解释》没有明确规定的事项,可适用行政诉讼法、行政诉讼法司法解释。笔者以《解释》的理解与适用为立足点,结合现行行政诉讼及其司法解释的有关规定,从人民法院、人民检察院办理行政公益诉讼案件的实际出发,针对实务中应当注意的重点及难点问题提出几点看法。

一、受案范围的理解与分析

?????行政公益诉讼,是国家积极作为论的产物,是国家利益、社会公共利益遭受行政机关的不作为或乱作为侵犯时,检察机关以公共利益的代表人身份提起的诉讼。所以保护公共利益是行政公益诉讼制度的核心要义,而这里涉及的首个问题就是受案范围的界定。案件范围的宽窄既决定了检察院对行政权的司法监督力度,也直接影响法院行使司法裁判权的范围,更直接决定公共利益在多大程度上能够通过司法监督得到维护。

二、诉前程序规则的运用

诉前程序不光是检察机关提起公益诉讼之前必经的前置程序,也是实质性办理行政公益诉讼案件的开始。[5]公益诉讼试点情况看,诉前程序表现出强大的分流功效,[6]所以,无论是之前的试点探索阶段还是现在发布的《解释》,诉前程序都被赋予不可或缺的重要地位,也是提起行政公益诉讼的必经前置程序。笔者认为它主要包括两方面内容。

1.诉前程序的灵魂——检察建议

检察建议是检察机关为促进法律正确实施、促进社会和谐稳定,在履行法律监督职能过程中,结合执法办案,建议有关单位完善制度,加强内部制约、监督,正确实施法律法规,完善社会管理、服务,预防和减少违法犯罪的一种重要方式。在行政公益诉讼程序中,检察建议主要指的是检察机关就行政机关未依法履行职责导致公共利益受到损害而向有关行政机关发出的督促纠正违法或弥补漏洞的建议书。诉前检察建议的特殊性及当前司法解释的法律授权,赋予了检察机关附条件的实体处理权限,检察建议不再仅仅是法律监督功能的软约束,而是具有法律效力的刚性督促。实务中为充分发挥诉前检察建议功能,除了依据检察机关办理检察建议的有关规定外,还应完善以下几方面内容:(1)应当全面载明公共利益受到损害的状况,有充足的证据支持;(2)对抽象的规范性法律文件存在违法情况或拒不履行法定职责可能导致公共利益受损的,提出纠正违法、督促履行的建议。行政行为或行政命令只违反法律,并未造成国家利益或社会公共利益的损害,可以通过检察建议予以纠正,无需诉讼;(3)提出综合治理的具体意见,可操作性强;(4)兼具必要性与司法谦抑性原则,既要有所压力,也应在一定程度上避免相关行政机关对检察监督的抵触情绪,体现司法对行政权的尊重。合理、有效地行使检察建议权,是实现行政公益诉讼高效运行的前提,既能节约司法资源,也符合检察监督的内在意蕴

2.提起公益诉讼的利剑——诉前调查取证

《解释》第6条规定,人民检察院办理公益诉讼案件,可以向有关行政机关以及其他组织、公民调查收集证据材料;有关行政机关以及其他组织、公民应当配合;需要采取证据保全措施的,依照民事诉讼法、行政诉讼法相关规定办理,明确赋予了检察机关在诉前程序中必要的调查取证权。行政机关拒不配合检察机关调查取证的,检察机关可以提请人民法院采取妨碍诉讼强制措施。诉前的调查取证是整个行政公益诉讼程序的最先环节,不仅决定着检察建议的效力,也关涉最终提起诉讼时诉讼请求能否得到支持。检察机关既作为提起行政公益诉讼的前置程序行使方,又作为行政公益诉讼的举证责任一方,应有效统筹整合检察资源,提升取证效率,实务中要围绕起诉、违法行为、因果关系、损害结果等相关问题细化取证规则,形成规范化、具有可操作性的取证方法。当然,检察机关在调查取证时,应有别于传统行政诉讼中原告取证的“自私性”,应当保持客观、中立的立场,既调查行政机关是否违法行政或不作为的证据,也应当调查对行政机关有利的证据。也有观点提出检察机关有直接采取证据保全的权利,笔者认为,《解释》规定检察机关作为公益诉讼起诉人之身份,在无明确的权利义务规定外,应当参照行政诉讼法中关于原告的规定确定检察机关的诉讼地位及权利义务,故行政公益诉讼中检察机关仅有调查取证的权利,而无证据保全之权利,人民检察院在办理公益诉讼案件过程中需要提取、封存证据的,可以向人民法院提出申请,由人民法院裁定并依法采取证据保全措施。

三、举证责任分配

????????? 普通行政诉讼的举证规则适用举证责任倒置原则,行政诉讼法第三十四条规定,被告对作出的行政行为负有举证责任,应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。行政公益诉讼虽属于行政诉讼范畴,但其起诉主体以及诉的利益特殊性,证据规则应以举证责任倒置为原则,以特殊规定为例外。《解释》第22条规定检察机关的举证范围为被告违法行使职权或者不作为致使国家利益或者公共利益受到侵害的证明材料以及已经履行诉前程序的证明材料,该规定较为简要、概括。笔者认为,实务中行政公益诉讼的举证责任仍需在司法解释基础上,结合行政诉讼法及其司法解释的相关规定予以确定。




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